改革開(kāi)放40年電力體制改革再出發(fā)

電力是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè),也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要組成部分和能源工業(yè)的中心。伴隨改革開(kāi)放，自20世紀(jì)80年代起，我國(guó)電力體制改革先后經(jīng)歷了集資辦電、政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)及深化改革的階段，以及以中發(fā)9號(hào)文發(fā)布為標(biāo)志的新一輪電力體制改革。站在改革開(kāi)放再出發(fā)的歷史節(jié)點(diǎn)，有必要對(duì)我國(guó)電力體制改革取得的經(jīng)驗(yàn)再總結(jié)，對(duì)未來(lái)發(fā)展前景再展望。

我國(guó)電力體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)

回顧我國(guó)電力體制改革歷程，歸納起來(lái)有三方面特色經(jīng)驗(yàn)值得銘記：堅(jiān)持立足國(guó)情，形成了中國(guó)特色電改模式。國(guó)外推行電力體制改革都有自身政治體制、電力工業(yè)發(fā)展階段特征，我國(guó)沒(méi)有簡(jiǎn)單照搬照抄國(guó)外“破碎式”改革模式，而是采用“管住中間、放開(kāi)兩頭”的模式，保障了電力長(zhǎng)期持續(xù)可靠供應(yīng)。目前我國(guó)裝機(jī)容量、電網(wǎng)規(guī)模和全社會(huì)用電量位居世界第一，已于2015年底全面解決無(wú)電人口用電問(wèn)題，無(wú)論從哪個(gè)角度衡量，都可以說(shuō)我國(guó)創(chuàng)造了電力工業(yè)的世界奇跡。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，找準(zhǔn)突破口試點(diǎn)先行穩(wěn)步推進(jìn)。2002年國(guó)發(fā)5號(hào)文出臺(tái)，通過(guò)“廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離”體制性變革，促進(jìn)電力行業(yè)凈產(chǎn)出水平提升11.2%，進(jìn)入發(fā)展快車(chē)道，基本滿(mǎn)足了“用上電”的需求。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，2015年中發(fā)9號(hào)文出臺(tái)，在各方共識(shí)的基礎(chǔ)上有序、有效、穩(wěn)妥推進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù)，逐步擴(kuò)大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍，對(duì)增量配電放開(kāi)、電力市場(chǎng)建設(shè)、相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)組建等重大改革事項(xiàng)，先進(jìn)行試點(diǎn)再逐步推開(kāi)，為人民從“用上電”向“用好電”轉(zhuǎn)變，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)從“快速發(fā)展”向“高質(zhì)量發(fā)展”提供了堅(jiān)強(qiáng)支撐。

堅(jiān)持市場(chǎng)方向，在深化改革中釋放活力。交易規(guī)模大幅增長(zhǎng)，從2002年以來(lái)的零星探索，到2017年全國(guó)市場(chǎng)化交易年度電量16324億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量比重達(dá)到25.9%，進(jìn)入加速擴(kuò)張階段。配售電市場(chǎng)加速培育，截至2018年4月底，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局已批復(fù)第一、二、三批增量配電放開(kāi)試點(diǎn)項(xiàng)目292個(gè)，全國(guó)范圍內(nèi)注冊(cè)售電公司超過(guò)2500家。新能源消納成效顯著，2017年國(guó)家電網(wǎng)公司經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)通過(guò)大電網(wǎng)、大市場(chǎng)跨省消納新能源492億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)35.6%，其中通過(guò)跨區(qū)富余可再生能源現(xiàn)貨交易減少“三棄”電量近70億千瓦時(shí)。

未來(lái)電力體制改革需把握幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

當(dāng)前，全面推進(jìn)電力體制改革進(jìn)入新階段，從推進(jìn)任務(wù)來(lái)看，市場(chǎng)建設(shè)、輸配電價(jià)、配售電改革等仍是重點(diǎn);從發(fā)展目標(biāo)來(lái)看，將著力構(gòu)建配置充分、運(yùn)行高效、清潔低碳、靈活互動(dòng)、平穩(wěn)有序的市場(chǎng)體系。電力體制改革將更多觸及深層次問(wèn)題，探索性和復(fù)雜性將更加突出。打破省間壁壘、健全交易體系、發(fā)揮市場(chǎng)作用促進(jìn)清潔能源消納、培育多元主體、提升監(jiān)管能力，將成為推動(dòng)電改再深入的“牛鼻子”。

打破省間壁壘，破除體制機(jī)制障礙。

落實(shí)國(guó)家能源戰(zhàn)略，促進(jìn)清潔能源消納和能源資源大范圍優(yōu)化配置，是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)。為此，我國(guó)應(yīng)著力構(gòu)建電力市場(chǎng)，清除市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)電力充分競(jìng)爭(zhēng)和高效配置。當(dāng)前，受我國(guó)以省為實(shí)體的財(cái)稅及行政管理體制、電力平衡以省為主等因素影響，省間壁壘不同程度存在，部分地方政府嚴(yán)格控制省外購(gòu)電量、行政干預(yù)省間交易價(jià)格，制約了資源的充分、高效配置。

打破省間壁壘的關(guān)鍵是充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高資源大范圍優(yōu)化配置效率和質(zhì)量，具體措施包括：一是擴(kuò)大省間交易空間和頻次。放開(kāi)省間發(fā)用電計(jì)劃和用戶(hù)省間交易選擇權(quán)，逐步放寬符合環(huán)保、節(jié)能等國(guó)家政策要求的用戶(hù)省間購(gòu)電交易準(zhǔn)入門(mén)檻，提高省間直接交易頻次，減少地方政府的行政干預(yù)。二是創(chuàng)新激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制。建立發(fā)電側(cè)的激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)省間發(fā)電權(quán)和輔助服務(wù)交易等方式，對(duì)受端利益受損的發(fā)電機(jī)組進(jìn)行補(bǔ)償;創(chuàng)新面向受端省份的利益分享機(jī)制，省間交易產(chǎn)生的紅利由送端省按協(xié)商結(jié)果補(bǔ)償受端省，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和主動(dòng)性;推動(dòng)可再生能源配額制落地實(shí)施，促進(jìn)可再生能源跨省區(qū)消納。

健全交易體系，提高市場(chǎng)運(yùn)行效率。

過(guò)去傳統(tǒng)模式下，電力市場(chǎng)交易涉及對(duì)象較為單一，內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單。隨著我國(guó)電力交易規(guī)模不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)成員的增多、交易品種的豐富、交易模式的復(fù)雜，都對(duì)市場(chǎng)建設(shè)提出更高要求。

進(jìn)一步完善交易體系，支撐市場(chǎng)有序運(yùn)行，具體措施包括：一是明確現(xiàn)貨模式并制定市場(chǎng)規(guī)則。根據(jù)各省供需形勢(shì)、市場(chǎng)主體意識(shí)及市場(chǎng)環(huán)境、技術(shù)支持系統(tǒng)條件等因素，因地制宜合理確定現(xiàn)貨模式，并建立健全相應(yīng)市場(chǎng)規(guī)則。二是做好各類(lèi)交易的銜接。以省間交易為突破口，推動(dòng)建立包含中長(zhǎng)期、現(xiàn)貨交易的全市場(chǎng)化交易機(jī)制;優(yōu)化電力交易流程，確保不同時(shí)間尺度、不同標(biāo)的交易的銜接和貫通;完善平衡機(jī)制、結(jié)算機(jī)制和信息披露機(jī)制等，提高交易透明度和運(yùn)作效率。

堅(jiān)持多維施策，促進(jìn)清潔能源消納。

我國(guó)新能源發(fā)展迅猛，國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)空前重視，長(zhǎng)期以來(lái)，火電發(fā)電計(jì)劃剛性執(zhí)行擠占新能源發(fā)電空間，調(diào)峰電源合理補(bǔ)償機(jī)制不健全，跨省跨區(qū)消納政策和電價(jià)機(jī)制不完善等市場(chǎng)化機(jī)制缺失問(wèn)題，一定程度上制約新能源消納。

發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在促進(jìn)新能源消納中的潛力，具體措施包括：一是建立健全跨區(qū)跨省新能源電力交易市場(chǎng)。近期省內(nèi)以保障性收購(gòu)為主，省間通過(guò)新能源直接交易、發(fā)電權(quán)交易、置換交易等中長(zhǎng)期交易進(jìn)行消納，消納矛盾突出的“三北地區(qū)”富余新能源通過(guò)省間增量現(xiàn)貨進(jìn)一步挖掘消納潛力。二是循序漸進(jìn)提升市場(chǎng)機(jī)制的促進(jìn)作用。隨著現(xiàn)貨市場(chǎng)、容量市場(chǎng)和輔助服務(wù)市場(chǎng)的健全完善，在競(jìng)價(jià)市場(chǎng)上發(fā)揮清潔能源發(fā)電邊際成本低的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)+政府調(diào)控”的方式，實(shí)現(xiàn)優(yōu)先調(diào)度和消納;優(yōu)化可中斷電價(jià)、峰谷電價(jià)機(jī)制，提高對(duì)用戶(hù)的激勵(lì)水平，改善負(fù)荷特性，提高負(fù)荷資源消納新能源的意愿和積極性。

培育多元主體，激發(fā)末端動(dòng)力活力。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，用戶(hù)的用電需求已從“用上電”向“用好電”轉(zhuǎn)變，如何滿(mǎn)足用戶(hù)和社會(huì)資本對(duì)改革紅利的需求，對(duì)個(gè)性化服務(wù)的需求，成為新一輪電力體制改革的重要目標(biāo)。

培育多元配售電主體，提高優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平，具體措施包括：一是構(gòu)建多元售電主體競(jìng)爭(zhēng)格局。保障用戶(hù)選擇權(quán)，加快符合條件的各類(lèi)售電主體的準(zhǔn)入，通過(guò)提高競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度，促進(jìn)多元售電主體進(jìn)行客戶(hù)細(xì)分，制定差異化的增值服務(wù)方案，構(gòu)建自身比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)更專(zhuān)業(yè)、更高的投入產(chǎn)出效率滿(mǎn)足客戶(hù)差異化服務(wù)需求。二是增量配電業(yè)務(wù)。通過(guò)引入社會(huì)資本促進(jìn)服務(wù)創(chuàng)新。尋求解決各方分歧最大公約數(shù)，依法合規(guī)推動(dòng)增量配電改革落地見(jiàn)效，公平公正確定試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主，以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)，促進(jìn)各相關(guān)主體發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮社會(huì)資本的機(jī)制靈活性和創(chuàng)新活力，在管理機(jī)制和運(yùn)營(yíng)模式等多方面進(jìn)行創(chuàng)新。采取分布式發(fā)電、“水電氣熱”綜合供應(yīng)、能效管理等綜合能源服務(wù)手段，以及融資租賃等服務(wù)模式和商業(yè)模式創(chuàng)新，不斷提升優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平，讓更多的改革紅利惠及用戶(hù)。

提升監(jiān)管能力，保障改革有序推進(jìn)。

隨著電力體制改革向縱深推進(jìn)，監(jiān)管模式和監(jiān)管重點(diǎn)都將發(fā)生變化，監(jiān)管的復(fù)雜性和難度增加，對(duì)電力市場(chǎng)的監(jiān)管力度、規(guī)范性和科學(xué)性等提出了更高要求。目前《電力法》等有關(guān)政策法規(guī)還在修訂中，簡(jiǎn)政放權(quán)后面臨界面不清等問(wèn)題，不能很好適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需要。

建立健全監(jiān)管體制機(jī)制，提升監(jiān)管效能，具體措施包括：一是厘清職責(zé)界面，構(gòu)建高效監(jiān)管機(jī)制。厘清各項(xiàng)改革任務(wù)監(jiān)管中，國(guó)家層面和地方政府與派出機(jī)構(gòu)在規(guī)則及方案制定、運(yùn)行監(jiān)督與違規(guī)行為處置等方面的職責(zé)界面。健全監(jiān)管機(jī)制體系，完善對(duì)交易秩序、市場(chǎng)力、違規(guī)行為、市場(chǎng)運(yùn)行狀態(tài)和潛在風(fēng)險(xiǎn)等方面的監(jiān)管機(jī)制。建立閉環(huán)的監(jiān)管效果完善機(jī)制，確保監(jiān)管充分發(fā)揮作用，各項(xiàng)處罰、優(yōu)化措施執(zhí)行到位，為市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。二是建立科學(xué)監(jiān)管手段和方法。構(gòu)建各項(xiàng)改革任務(wù)的科學(xué)監(jiān)管評(píng)價(jià)方法，建立嚴(yán)格的激勵(lì)和懲戒機(jī)制，對(duì)于依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的主體，在信用擔(dān)保、交易達(dá)成和增量配電業(yè)主選定等方面予以?xún)A斜，充分激勵(lì)，對(duì)于濫用市場(chǎng)力、惡意串謀操控市場(chǎng)等行為，加大處罰力度。