改革開放40年電力體制改革再出發(fā)

電力是關(guān)系國計民生的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè),也是國民經(jīng)濟(jì)重要組成部分和能源工業(yè)的中心。伴隨改革開放，自20世紀(jì)80年代起，我國電力體制改革先后經(jīng)歷了集資辦電、政企分開、廠網(wǎng)分開及深化改革的階段，以及以中發(fā)9號文發(fā)布為標(biāo)志的新一輪電力體制改革。站在改革開放再出發(fā)的歷史節(jié)點，有必要對我國電力體制改革取得的經(jīng)驗再總結(jié)，對未來發(fā)展前景再展望。

我國電力體制改革的成功經(jīng)驗

回顧我國電力體制改革歷程，歸納起來有三方面特色經(jīng)驗值得銘記：堅持立足國情，形成了中國特色電改模式。國外推行電力體制改革都有自身政治體制、電力工業(yè)發(fā)展階段特征，我國沒有簡單照搬照抄國外“破碎式”改革模式，而是采用“管住中間、放開兩頭”的模式，保障了電力長期持續(xù)可靠供應(yīng)。目前我國裝機(jī)容量、電網(wǎng)規(guī)模和全社會用電量位居世界第一，已于2015年底全面解決無電人口用電問題，無論從哪個角度衡量，都可以說我國創(chuàng)造了電力工業(yè)的世界奇跡。

堅持問題導(dǎo)向，找準(zhǔn)突破口試點先行穩(wěn)步推進(jìn)。2002年國發(fā)5號文出臺，通過“廠網(wǎng)分開、主輔分離”體制性變革，促進(jìn)電力行業(yè)凈產(chǎn)出水平提升11.2%，進(jìn)入發(fā)展快車道，基本滿足了“用上電”的需求。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，2015年中發(fā)9號文出臺，在各方共識的基礎(chǔ)上有序、有效、穩(wěn)妥推進(jìn)各項改革任務(wù)，逐步擴(kuò)大輸配電價改革試點范圍，對增量配電放開、電力市場建設(shè)、相對獨立的交易機(jī)構(gòu)組建等重大改革事項，先進(jìn)行試點再逐步推開，為人民從“用上電”向“用好電”轉(zhuǎn)變，為國民經(jīng)濟(jì)和社會從“快速發(fā)展”向“高質(zhì)量發(fā)展”提供了堅強(qiáng)支撐。

堅持市場方向，在深化改革中釋放活力。交易規(guī)模大幅增長，從2002年以來的零星探索，到2017年全國市場化交易年度電量16324億千瓦時，占全社會用電量比重達(dá)到25.9%，進(jìn)入加速擴(kuò)張階段。配售電市場加速培育，截至2018年4月底，國家發(fā)展改革委、國家能源局已批復(fù)第一、二、三批增量配電放開試點項目292個，全國范圍內(nèi)注冊售電公司超過2500家。新能源消納成效顯著，2017年國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)內(nèi)通過大電網(wǎng)、大市場跨省消納新能源492億千瓦時，同比增長35.6%，其中通過跨區(qū)富余可再生能源現(xiàn)貨交易減少“三棄”電量近70億千瓦時。

未來電力體制改革需把握幾個關(guān)鍵點

當(dāng)前，全面推進(jìn)電力體制改革進(jìn)入新階段，從推進(jìn)任務(wù)來看，市場建設(shè)、輸配電價、配售電改革等仍是重點;從發(fā)展目標(biāo)來看，將著力構(gòu)建配置充分、運行高效、清潔低碳、靈活互動、平穩(wěn)有序的市場體系。電力體制改革將更多觸及深層次問題，探索性和復(fù)雜性將更加突出。打破省間壁壘、健全交易體系、發(fā)揮市場作用促進(jìn)清潔能源消納、培育多元主體、提升監(jiān)管能力，將成為推動電改再深入的“牛鼻子”。

打破省間壁壘，破除體制機(jī)制障礙。

落實國家能源戰(zhàn)略，促進(jìn)清潔能源消納和能源資源大范圍優(yōu)化配置，是一項長期艱巨的任務(wù)。為此，我國應(yīng)著力構(gòu)建電力市場，清除市場壁壘，促進(jìn)電力充分競爭和高效配置。當(dāng)前，受我國以省為實體的財稅及行政管理體制、電力平衡以省為主等因素影響，省間壁壘不同程度存在，部分地方政府嚴(yán)格控制省外購電量、行政干預(yù)省間交易價格，制約了資源的充分、高效配置。

打破省間壁壘的關(guān)鍵是充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提高資源大范圍優(yōu)化配置效率和質(zhì)量，具體措施包括：一是擴(kuò)大省間交易空間和頻次。放開省間發(fā)用電計劃和用戶省間交易選擇權(quán)，逐步放寬符合環(huán)保、節(jié)能等國家政策要求的用戶省間購電交易準(zhǔn)入門檻，提高省間直接交易頻次，減少地方政府的行政干預(yù)。二是創(chuàng)新激勵補(bǔ)償機(jī)制。建立發(fā)電側(cè)的激勵機(jī)制，通過省間發(fā)電權(quán)和輔助服務(wù)交易等方式，對受端利益受損的發(fā)電機(jī)組進(jìn)行補(bǔ)償;創(chuàng)新面向受端省份的利益分享機(jī)制，省間交易產(chǎn)生的紅利由送端省按協(xié)商結(jié)果補(bǔ)償受端省，調(diào)動地方政府的積極性和主動性;推動可再生能源配額制落地實施，促進(jìn)可再生能源跨省區(qū)消納。

健全交易體系，提高市場運行效率。

過去傳統(tǒng)模式下，電力市場交易涉及對象較為單一，內(nèi)容相對簡單。隨著我國電力交易規(guī)模不斷擴(kuò)大，市場成員的增多、交易品種的豐富、交易模式的復(fù)雜，都對市場建設(shè)提出更高要求。

進(jìn)一步完善交易體系，支撐市場有序運行，具體措施包括：一是明確現(xiàn)貨模式并制定市場規(guī)則。根據(jù)各省供需形勢、市場主體意識及市場環(huán)境、技術(shù)支持系統(tǒng)條件等因素，因地制宜合理確定現(xiàn)貨模式，并建立健全相應(yīng)市場規(guī)則。二是做好各類交易的銜接。以省間交易為突破口，推動建立包含中長期、現(xiàn)貨交易的全市場化交易機(jī)制;優(yōu)化電力交易流程，確保不同時間尺度、不同標(biāo)的交易的銜接和貫通;完善平衡機(jī)制、結(jié)算機(jī)制和信息披露機(jī)制等，提高交易透明度和運作效率。

堅持多維施策，促進(jìn)清潔能源消納。

我國新能源發(fā)展迅猛，國家對生態(tài)文明建設(shè)空前重視，長期以來，火電發(fā)電計劃剛性執(zhí)行擠占新能源發(fā)電空間，調(diào)峰電源合理補(bǔ)償機(jī)制不健全，跨省跨區(qū)消納政策和電價機(jī)制不完善等市場化機(jī)制缺失問題，一定程度上制約新能源消納。

發(fā)揮市場機(jī)制在促進(jìn)新能源消納中的潛力，具體措施包括：一是建立健全跨區(qū)跨省新能源電力交易市場。近期省內(nèi)以保障性收購為主，省間通過新能源直接交易、發(fā)電權(quán)交易、置換交易等中長期交易進(jìn)行消納，消納矛盾突出的“三北地區(qū)”富余新能源通過省間增量現(xiàn)貨進(jìn)一步挖掘消納潛力。二是循序漸進(jìn)提升市場機(jī)制的促進(jìn)作用。隨著現(xiàn)貨市場、容量市場和輔助服務(wù)市場的健全完善，在競價市場上發(fā)揮清潔能源發(fā)電邊際成本低的優(yōu)勢，通過“市場競爭+政府調(diào)控”的方式，實現(xiàn)優(yōu)先調(diào)度和消納;優(yōu)化可中斷電價、峰谷電價機(jī)制，提高對用戶的激勵水平，改善負(fù)荷特性，提高負(fù)荷資源消納新能源的意愿和積極性。

培育多元主體，激發(fā)末端動力活力。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)步，用戶的用電需求已從“用上電”向“用好電”轉(zhuǎn)變，如何滿足用戶和社會資本對改革紅利的需求，對個性化服務(wù)的需求，成為新一輪電力體制改革的重要目標(biāo)。

培育多元配售電主體，提高優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平，具體措施包括：一是構(gòu)建多元售電主體競爭格局。保障用戶選擇權(quán)，加快符合條件的各類售電主體的準(zhǔn)入，通過提高競爭強(qiáng)度，促進(jìn)多元售電主體進(jìn)行客戶細(xì)分，制定差異化的增值服務(wù)方案，構(gòu)建自身比較優(yōu)勢，通過更專業(yè)、更高的投入產(chǎn)出效率滿足客戶差異化服務(wù)需求。二是增量配電業(yè)務(wù)。通過引入社會資本促進(jìn)服務(wù)創(chuàng)新。尋求解決各方分歧最大公約數(shù)，依法合規(guī)推動增量配電改革落地見效，公平公正確定試點項目業(yè)主，以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)，促進(jìn)各相關(guān)主體發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮社會資本的機(jī)制靈活性和創(chuàng)新活力，在管理機(jī)制和運營模式等多方面進(jìn)行創(chuàng)新。采取分布式發(fā)電、“水電氣熱”綜合供應(yīng)、能效管理等綜合能源服務(wù)手段，以及融資租賃等服務(wù)模式和商業(yè)模式創(chuàng)新，不斷提升優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平，讓更多的改革紅利惠及用戶。

提升監(jiān)管能力，保障改革有序推進(jìn)。

隨著電力體制改革向縱深推進(jìn)，監(jiān)管模式和監(jiān)管重點都將發(fā)生變化，監(jiān)管的復(fù)雜性和難度增加，對電力市場的監(jiān)管力度、規(guī)范性和科學(xué)性等提出了更高要求。目前《電力法》等有關(guān)政策法規(guī)還在修訂中，簡政放權(quán)后面臨界面不清等問題，不能很好適應(yīng)市場發(fā)展需要。

建立健全監(jiān)管體制機(jī)制，提升監(jiān)管效能，具體措施包括：一是厘清職責(zé)界面，構(gòu)建高效監(jiān)管機(jī)制。厘清各項改革任務(wù)監(jiān)管中，國家層面和地方政府與派出機(jī)構(gòu)在規(guī)則及方案制定、運行監(jiān)督與違規(guī)行為處置等方面的職責(zé)界面。健全監(jiān)管機(jī)制體系，完善對交易秩序、市場力、違規(guī)行為、市場運行狀態(tài)和潛在風(fēng)險等方面的監(jiān)管機(jī)制。建立閉環(huán)的監(jiān)管效果完善機(jī)制，確保監(jiān)管充分發(fā)揮作用，各項處罰、優(yōu)化措施執(zhí)行到位，為市場主體公平競爭創(chuàng)造條件。二是建立科學(xué)監(jiān)管手段和方法。構(gòu)建各項改革任務(wù)的科學(xué)監(jiān)管評價方法，建立嚴(yán)格的激勵和懲戒機(jī)制，對于依法合規(guī)經(jīng)營的主體，在信用擔(dān)保、交易達(dá)成和增量配電業(yè)主選定等方面予以傾斜，充分激勵，對于濫用市場力、惡意串謀操控市場等行為，加大處罰力度。